Дефіцит елітарності як національна ознака, Автор: Іван РОЗПУТЕНКО
Автор: Іван РОЗПУТЕНКО, доктор наук з державного управління, професор НАДУ при Президентові України "Урядовий кур'єр" 2008.02.26
Реальна практика сучасного державотворення поставила проблему об'єктивного переосмислення місця і ролі державного управління в контексті політичного процесу, осмислення логіки реформаторських кроків, кадрового, наукового забезпечення зазначених процесів. Стає зрозумілим, що успіх перетворень буде значною мірою залежати від того, наскільки швидко й успішно керівництво країни зможе створити необхідні умови для функціонування державних інституцій, а посадові особи, на яких покладено відповідальність за формування і здійснення державної політики, проникнуться своєю роллю і наскільки ця роль вмотивована.
Зрозуміло, що перманентні зміни урядів і пріоритетів не дають змоги проводити повноцінні реформи. Така практика "державотворення" дестабілізує ситуацію на місцях з усіх поглядів. Приміром, досі чітко не визначено, ким є голова обласної держадміністрації - представником центру на відповідній території чи виразником інтересів місцевих громад у центрі. Двозначність функцій, подвійність мислення й відповідне прийняття управлінських рішень негативно позначаються на практиці формування громадянського суспільства.
Кризовість ситуації посилюється не лише відсутністю належних державних органів або ж відповідно підготовлених кадрів, здатних по-новому, ефективно організувати роботу й змусити адекватним чином функціонувати державний механізм. Слід додати ще й відсутність сучасної концепції державної служби, яка б відповідала вимогам державотворення в Україні.
Сьогодні державна служба є логічним продовженням політичних, а часто й партійних інститутів та, власне, - відображенням політичної ситуації в країні.
От і виходить, що центральна інституція, яка опікується цією службою, разом зі своїми представництвами в областях працює сама на себе, перетворюючись із декларовано нейтрального органу державного управління в заангажований підрозділ з претензіями на самостійне ведення державної політики, і не лише щодо підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців, а й щодо розстановки кадрів.
Вибудовуючи ефективну систему державної служби й державного управління, маємо дбати не про процес, хоч яким би він красивим був у рамках публічності, транспарентності, доброчесності тощо, а про очікуваний результат. Тобто не про роздуття функцій і штатів, вибиття під цей процес коштів, а про набір якісних послуг, які потрібні громадянину країни.
Показовим у зазначеному контексті є так званий кадровий резерв, ефективність якого близька до нуля. Щоправда, сам інститут кадрового резерву, якщо його правильно формувати і супроводжувати, потрібен у трансформаційних умовах для створення повноцінної системи служби і держуправління. Та, на жаль, у сьогоднішніх умовах він скорше дискредитує державну політику, аніж сприяє досягненню європейських її стандартів.
Важливою сторінкою в цій системі, яку не можна так просто перегорнути, є істеблішмент (або як люблять себе називати наші політики, - еліта), що забезпечує кадрові процеси в державному управлінні.
Та ця так звана еліта, як бачимо, зовсім не переймається негараздами як українського суспільства загалом, так і її окремих громадян.
Причина суспільної неефективності сучасної української "еліти" - не у відсутності знань і вмінь, а в тому, що вона не має потреби і відповідальності брати до уваги інтереси суспільства. Така потреба може диктуватися або моральними засадами еліти, або дієвими механізмами її політичної відповідальності, або тиском громадянського суспільства. Двох останніх чинників у країні поки що немає. А мораль колишньої номенклатури та нової буржуазії такої чесноти, як служіння суспільству, не передбачає. На жаль...
Команда (партія, блок), як стало модним нині висловлюватися, живе зовсім за іншими принципами, які повинні в демократичному суспільстві піддаватися аналізу не лише експертів, аналітиків, а й психотерапевтів. Що зауважено цікавого у їхній поведінці? Це відсутність перспективного, принаймні національних масштабів, бачення, окрім, звичайно, інтересів своєї команди; відсутність слуху - таке враження, що уважно слухають, але не чують; підміна реальних справ у таких сферах, як охорона здоров'я, культура, адміністративне управління, територіальний устрій різноманітними паперовими і наперед провальними проектами.
Наявність таких характеристик породжує нове соціальне явище з негативним забарвленням - маргінальність. Йдеться про те, що людина або спільнота перебувають на межі будь-яких двох культур, і це спричиняє поєднання протилежних комплексів, наприклад, меншовартості і зверхності; агресивності і боягузства тощо.
Зв'язок політичної еліти з політичною системою очевидний. Прекрасно сформульовані свого часу ще кандидатом у Президенти України Віктором Ющенком завдання на майбутнє, а саме зміна влади та зміна системи влади, потребують як теоретичної, так і практичної розшифровки та уточнення. Оскільки заявляти, що зі зміною очільника країни в нас відбулася зміна влади, звучить наївно і не переконливо. Механізмів, про які можна було б говорити, допоки не запропоновано.
Натомість ми є свідками зрощення політеліти з бізнеселітою в одних і тих особах, у соціальних структурах, що дає підстави стверджувати, що національні інтереси не є головним мотивом їхньої діяльності.
Близькість до центрів підготовки і прийняття рішень, реформування під себе таких центрів з певними повноваженнями щодо прийняття управлінських рішень, робить сучасну "еліту" агресивною, жорстокою, безжалісною не лише до опозиції чи опонентів з інших політичних угруповань, а й до колег по "цеху".
Таке агресивне середовище, у якому сьогодні приймаються (не приймаються) доленосні державні рішення, свідчить про відсутність, за рідким винятком, реальних провідників серед провладної "еліти". Та й звідки їм взятися у замкнутому "елітному вакуумі"?
Визначальною "демократичною" рисою нинішнього владного істеблішменту була й залишається постійна адаптація державної політики як до зовнішніх процесів (без будь-якого серйозного впливу на останні), так і до внутрішніх (інспірованих архаїчними структурами "вчорашнього дня").
Як уже зазначали, еліта - це виборність кращих з маси інших. Тож чи заслужено обираються до Верховної Ради України саме ті представники від різних партій, які мають дуже віддалений стосунок до українських національних інтересів та до потреб своїх виборців?
Друге, на що слід звернути увагу, це призначення на певні керівні посади. Тут теж одним розмахом формується певний прошарок "еліти".
Та як у першому, так і в другому випадках за визначенням йде адміністративне формування "еліти". Як на наше глибоке переконання, еліту слід ростити, доглядати, випробовувати, тестувати, довіряти.
Задаймося питанням, а чи є наша політична "еліта" національною елітою у європейському, цивілізованому сенсі цього слова?
Гадаю, було б доречним зрештою звернути увагу й на ті кадри, що готуються в стінах Національної академії державного управління при Президентові України, наскільки їхня якість підготовки відповідає новим викликам щодо національної безпеки, європейської інтеграції, геополітики, державної політики. Чи все так добре?
І попереднє керівництво академією заслуговувало на критичну оцінку своєї діяльності. Та все ж підготовлені кадри (а це й міністри, і голови обласних, районних державних адміністрацій, начальники департаментів, управлінь тощо) засвідчують правильність навчального курсу, програм, адаптованих до вимог Європейського Союзу й сертифікованих Північно-Лондонським університетом (Велика Британія).
Була концепція розвитку, була навчальна програма, що передбачала (і, власне, зобов'язувала) освоєння необхідного обсягу знань з юридичних, економічних, соціально-гуманітарних наук, включаючи обов'язкове вивчення однієї з європейських мов. Цьому сприяло стажування в одній із зарубіжних країн.
Підвищення фахової освіти державних службовців здійснювалося в Інституті підвищення кваліфікації керівних кадрів академії. Перед слухачами інституту виступали відомі управлінці і вчені з Канади, Німеччини, Литви, Латвії, Естонії.
Та сьогодення вимагає розв'язання нових проблем державного управління, а отже, й змін у підготовці кадрів для цього.
Саме тому Указом Президента України від 2 червня 2006 року "Про деякі питання Національної академії державного управління при Президентові України" було доручено новому керівництву "внести у тримісячний строк пропозиції щодо реформування національної академії".
Зрозуміло, основою будь-яких змін мала стати концепція розвитку академії. Та, на жаль, доводиться констатувати : концепції як цілісного документа допоки що нема. Все звелося до продукування "Дорожньої карти", наповненої різноманітними "етапами", "пріоритетами", "зеленими книжками", "стратегією", "планами", "робочими групами", "нарадами", "консультаціями", "завданнями", "обговореннями", "узгодженнями", навколонауковими дискусіями тощо.
Поза увагою залишилося чимало справді "больових вузлів". Серед них проблеми добору слухачів, процедури їх навчання (денна, заочна, вечірня, дистанційна, заочно-дистанційна форми); ефективна робота організаційно-функціональних структур (зараз маємо дублювання і паралелізм одних і тих функцій); наукові дослідження (бюджетна тематика) загалом не пов'язані з актуальними питаннями розвитку держави і суспільства; навчальні плани недостатньо аргументовані; не всі навчальні модулі несуть однакове навантаження тощо.
Вочевидь, експеримент (реформування) затягнувся у часі. Не видно й чіткої концепції навчального процесу. Автори "реформування" навчального процесу еклектичним чином змішали в одну купу: використання французького і німецького досвіду, до речі, без будь-якого критичного переосмислення. З другого боку, наполегливо проштовхується московський "позитивний" досвід. Чомусь викреслено вагомі досягнення представників канадської, американської, шведської, британської шкіл державного управління.
Гадаю, що така школа як НАДУ, яка, по-перше, надає ще одну вищу освіту, а по-друге, має готувати професійні кадри для забезпечення повноцінного процесу державотворення, не повинна сліпо копіювати навчальні системи тих країн, у яких зовсім інші проблеми й інші завдання. І до речі, суспільна думка у цих країнах не в захопленні від власних систем врядування та підготовки управлінських кадрів.
Погано, що наша академія не стала лідером, флагманом в системі підготовки вищих керівних кадрів. Більше того, монопольне становище навчального закладу на ринку освітніх послуг плюс інертність її керівництва не створило критичної маси, здатної бути провідником прогресивних ідей.
І що найбільше вражає - існуюча система навчання в академії не зорієнтована на отримання знань. Надзвичайно поблажливе ставлення до слухачів, які мають академічну заборгованість, відсутність строго формалізованої процедури її ліквідації призводить до знецінення диплома про магістерську освіту.
Власне, ситуація наша нагадує в мініатюрі ситуацію в українському суспільстві: проблеми не розв'язуються, а накопичуються. Але ж ідеться про специфічний навчальний заклад, а тому й підготовка майбутньої управлінської еліти повинна здійснюватися не відособлено від політичної волі керівництва держави.
А з огляду на цю політику, на наш погляд, Концепція розвитку Академії якраз мала б аналізувати сучасний стан підготовки кадрів у системі державного управління і місцевого самоврядування, визначати цілі, пріоритетні завдання та принципи державної політики щодо утвердження України в системі нових координат, а також стратегічні напрями, механізми її реалізації та очікувані результати.
У ній, на нашу думку, слід утвердити цивілізовану ідею, що державне управління і місцеве самоврядування є рівноправними партнерами в держбудівництві.
Довгострокову програму підготовки кадрів маємо тісно пов'язувати з реалізацією проблем державної політики, геополітики, національної безпеки, європейської інтеграції, регіональної політики і місцевого самоврядування.
У структурі академії доцільно створити нові інститути, здатні за своїми цільовими установками підготувати фахівців нової генерації.
Йдеться про інститути державної політики, геополітики і національної безпеки, європейської інтеграції, регіональної політики і місцевого самоврядування, Інститут підготовки префектів (представників Президента України).
Особливий статус академії вимагає щодо неї виваженої державної політики. Вона має грунтуватися на принципах прозорості і публічності щодо набору і навчання керівних кадрів; демократичності (розробка, здійснення та контроль за програмою розвитку); патріотизмі, який відображає історичні та сучасні українські цінності; професіоналізмі, що системно та ефективно орієнтує навчання на забезпечення сфер європейської інтеграції, національної безпеки, геополітики, регіональної політики і місцевого самоврядування; порядності (відповідальність добрими справами і помислами, як перед прийдешніми поколіннями, так і перед історичним минулим).
За таких умов спеціалізовані інститути підготовки державних службовців стануть основою формування професійної державної служби, а цільова підготовка вищих керівних кадрів вестиметься під стратегічні напрями розвитку держави: державна політика, європейська інтеграція, національна безпека, геополітика, регіональна політика і місцеве самоврядування.
Внаслідок цього зросте роль підготовлених кадрів у контексті нових завдань державотворення в Україні, поліпшиться взаємодія академії з центральними і місцевими органами влади і управління.
Лише тоді наша академія може прислужитися суспільству у з'яві національно свідомих, патріотичних державних службовців з сучасним європейським баченням перспектив розвитку країни і вмінням адекватно реагувати на виклики часу. Така національна еліта відповідатиме глибинному змісту цього поняття.
